“可以考慮把‘住房公積金管理中心’改造成金融機(jī)構(gòu)�！�10月12日，社科院經(jīng)濟(jì)研究所公積金問題專家汪利娜對記者表示。
剛剛過去的9月，公積金問題再一次引起人們的關(guān)注。先是9月22日媒體披露湖南衡陽2.53億元住房公積金被挪用，衡陽市住房公積金主任劉向陽被批捕。
一年多來，住房公積金正進(jìn)入一個風(fēng)險
“爆發(fā)期”。就在衡陽案件前后，河北保定、廣東佛山、湖南郴州等地相繼發(fā)生數(shù)億元住房公積金被挪用案件。
接著是9月28日，審計署發(fā)布的第28期審計公告稱，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局所屬住房資金管理中心（北京住房公積金管理中心中央國家機(jī)關(guān)分中心）由于違規(guī)使用專項住房資金被審計署點名。
同期，新華社引述央行發(fā)布的最新報告稱，住房公積金存兩大問題：一是支持中低收入者效果不明顯，二是收益歸屬需要明確。
“案件頻發(fā)關(guān)鍵在于監(jiān)管缺失，而后者又源于對公積金管理中心的錯誤定位�！蓖衾日f。
五千億公積金監(jiān)管缺位
9月22日，《中國青年報》率先披露衡陽2.53億元住房公積金被違規(guī)挪用案件，住房公積金的安全問題再一次引起公眾注意。
在此前后，廣東佛山南海區(qū)住房資金管理中心挪用上億住房公積金案一審宣判。南海區(qū)住房資金管理中心被判犯“單位受賄罪”。
“作為負(fù)責(zé)公積金安全的‘公積金管理中心’反倒成為公積金安全的最大威脅�！鄙虾ＨA東政法學(xué)院社會保障問題專家方樂華表示。
所謂住房公積金，是指各單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房的一項制度。
作為住房制度改革的一項內(nèi)容，住房公積金制度始立于1991年。其時，上海借鑒新加坡經(jīng)驗，在全國率先建立住房公積金。隨后，北京、天津、江蘇、浙江等地也相繼效仿。
在取得一定成效之后，1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將該制度在全國推廣普及。
據(jù)央行2005年8月發(fā)布的《2004年房地產(chǎn)金融報告》顯示，截至2004年底，全國住房公積金繳存余額為4893.5億元。實際繳存職工人數(shù)為6138.5萬人，占在崗職工人數(shù)的58.4%.
由于住房公積金帶有強(qiáng)制儲蓄、互助合作的性質(zhì)，資金最終還要歸本人支配，用于住房或退休后提取，故設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行管理，并進(jìn)行安全運作就顯得格外重要。
據(jù)《住房公積金管理條例》，住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的運作機(jī)制。
其中，對住房公積金管理中心的監(jiān)管，則由建設(shè)部門牽頭，會同財政、審計、銀行進(jìn)行。
不過據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，作為托管銀行，只能聽從于住房公積金管理中心的指令，至于指令是否合乎規(guī)則，銀行沒有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行過多考慮。而銀監(jiān)局對類似專門賬戶的監(jiān)管也只是賬面的定時查賬，對查賬期間的資金流動起不到實質(zhì)的監(jiān)督作用。
盡管2002年的全國住房公積金工作會議規(guī)定了住房公積金中心每年要向財政部門遞交財務(wù)報告，但是這種靜態(tài)監(jiān)督也無法做到對住房公積金的資金實行實時監(jiān)督。
“這種多頭監(jiān)管的實際后果就是沒有監(jiān)管。住房公積金形成一個封閉的運行系統(tǒng)，如果內(nèi)控機(jī)制進(jìn)一步失控的話，則問題的發(fā)生也就不足為奇了。”方樂華分析說。
對此，央行在《2004年房地產(chǎn)金融報告》中建議，應(yīng)成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來對公積金管理中心進(jìn)行監(jiān)管。
“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”
“實際上，之所以監(jiān)管缺失，很大程度上是由于公積金管理中心的錯誤定位造成的�！�10月12日，汪利娜對記者表示。
據(jù)《住房公積金管理條例》（簡稱《條例》），公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門。但實踐當(dāng)中，許多地方的公積金管理中心正扮演著一個“金融機(jī)構(gòu)”的角色。
汪利娜介紹，盡管《條例》規(guī)定“資金管理中心只負(fù)責(zé)公積金的歸集、保值和增值，具體金融業(yè)務(wù)（貸款、結(jié)算、開立賬戶、交存和歸還）委托銀行辦理”，但在許多地方，住房公積金的匯交和貸款發(fā)放，實際上均由“中心”負(fù)責(zé)辦理。
這樣一來，“中心”就成了一個準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，而受托銀行則變成了“中心”的出納。
“銀行最后就是走走形式。你只有拿到了公積金管理中心的批文，才能辦理這個公積金貸款。幾乎所有的程序，包括資信評估、抵押物價值評估都是他們組織在做”。在北京市某政府部門工作的劉先生介紹。
事實上，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，公積金管理中心的上述做法也可以理解。由于公積金貸款采用的是“委托貸款”的模式，據(jù)《貸款通則》，銀行作為受托人“只收取手續(xù)費，不承擔(dān)貸款風(fēng)險”。貸款的風(fēng)險，事實上只能由公積金管理中心承擔(dān)下來。
據(jù)劉先生介紹，其要購買的房子就是抵押給住房公積金管理中心下屬的住房擔(dān)保中心�！白》繐�(dān)保中心給你提供貸款擔(dān)保，你要用你買的房子給住房擔(dān)保中心提供反擔(dān)保”。
“是住房公積金管理中心在做這個貸款業(yè)務(wù)，而不是銀行�！蓖衾冉榻B，其2003年在全國調(diào)研時，一些公積金管理中心負(fù)責(zé)人就認(rèn)為他們跟商業(yè)銀行沒什么區(qū)別。
問題關(guān)鍵在于，如果是金融機(jī)構(gòu)，就應(yīng)該有自有資金，并按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，以及規(guī)范的會計審計、信息披露制度和相應(yīng)的風(fēng)險防范機(jī)制。
但事實上，其至今仍被定義成一個不以贏利為目的的事業(yè)法人，從而無法按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行控制，只是進(jìn)行自我約束。
汪利娜說，正是這種定位，造成公積金管理中心在資金管理運用上出現(xiàn)“行政化”傾向。把廣大儲戶的儲存資金當(dāng)作“準(zhǔn)政府資金”進(jìn)行運用。加上由于缺乏有效監(jiān)管，致使“內(nèi)部人控制”和“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。
“在這個意義上，公積金被挪用并非偶然，而是現(xiàn)行制度缺漏使然�！蓖衾日f。
資金何以閑置？
然而已經(jīng)暴露出來的案件，常常與住房公積金管理中心進(jìn)行國債投資有關(guān)，這是否意味著，公積金管理中心存在盈利壓力，從而造成不少管理中心鋌而走險，謀求更高的利益？
據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，住房公積金管理中心是“不以贏利為目的的獨立的事業(yè)單位”。但事實上，公積金管理中心卻并不是一個“不贏利”的單位。
按照公積金制度的設(shè)計，公積金儲戶將錢存到公積金管理中心，公積金應(yīng)該支付利息給儲戶。同時商業(yè)銀行支出相應(yīng)的利息給住房公積金。
另外，儲戶公積金賬戶里的公積金1年以內(nèi)的利息按活期存款計息，1年以上的則按3個月定期計算。
“而公積金管理中心只要做好預(yù)算，一年當(dāng)中會有多少人提取資金或申請貸款，將歸集的資金按定期存入銀行，就可以穩(wěn)賺其中的收益。如果將錢貸出，更可以享受存貸之間的利差�！蓖衾日f。
據(jù)了解，現(xiàn)在各地的住房公積金管理中心，由于其資金數(shù)量龐大，都已經(jīng)成為了各商業(yè)銀行爭取的對象客戶。
正是在這種背景下，公積金管理中心似乎并沒有主動進(jìn)行資金運用的驅(qū)動。
盡管《條例》規(guī)定，在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)住房公積金管理委員會批準(zhǔn)，可以將住房公積金用于購買國債。但統(tǒng)計資料表明，資金的閑置程度在全國范圍內(nèi)依然顯著。
據(jù)《2004年房地產(chǎn)金融報告》，截止到2004年末，個人公積金住房貸款余額達(dá)2096.2億元，占住房公積金總繳存余額比例為42.8%，除去個人住房貸款和購買國債，全國仍有沉淀資金2086.3億元，占繳存余額的比例為42.6%。
《條例》規(guī)定，住房公積金實行的是“收支兩條線”的制度。即：公積金盈余部分全部上交財政，用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的費用和建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。公積金管理中心的日常支出則主要依靠財政撥款。
建設(shè)部政策研究中心住宅與房地產(chǎn)業(yè)研究處副處長文林峰介紹，由于目前各地財政普遍比較緊張，因此城市廉租房資金缺口主要來自住房公積金的增殖收益。
“這對解決最低收入家庭住房問題，緩解社會矛盾發(fā)揮了重要作用�！蔽牧址逭f。
“但上述資金的高閑置率則表明，還有相當(dāng)居民為公積金做了貢獻(xiàn)，但還未享受到公積金制度的優(yōu)惠�！蓖衾日f。
2005年3月16日，央行下發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策和超額準(zhǔn)備金存款利率的通知》（銀發(fā)（2005）61號），決定從2005年3月17日起，對全國住房公積金有關(guān)利率進(jìn)行調(diào)整。其中，公積金管理中心在受托銀行專戶內(nèi)沉淀資金存款在結(jié)息日按現(xiàn)行超額準(zhǔn)備金利率0.99%計息。這樣一來，沉淀在公積金管理中心賬戶的沉淀資金將面臨“倒掛”的現(xiàn)狀。
這使得，公積金管理中心尋求保值增值的壓力增大。從“事業(yè)單位型”體制的現(xiàn)狀看，其顯然不利于效益提高。
變身的可能路徑
盡管住房公積金制度給很多家庭改善了住房條件，但一個不可否認(rèn)的事實是，目前仍有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)職工由于各種原因未能納入公積金體系。而納入體系的職工，又因為貸款額度的限制，而無法獲得住房公積金制度的照顧。
對此，央行在《2004年房地產(chǎn)金融報告》中指出：公積金貸款應(yīng)為中低收入人群提供更多便利。
由于我國住房公積金制度具有強(qiáng)制儲蓄的屬性，每一個具有公積金賬戶的職工都應(yīng)該交納資金。顯而易見的事實是，對于那些低收入人群來說，由于高房價市場的存在以及公積金賬戶的低儲存額，使得其無法申請公積金貸款。
“結(jié)果就變成，他一直在為公積金貢獻(xiàn)，卻長時間無法索取，真正能夠從享受公積金貸款優(yōu)惠政策的是那些中等收入以上的人群�！狈綐啡A說。
“現(xiàn)行公積金制度既非真正的互助性住房儲蓄，也不同于一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的運作，因為商業(yè)銀行至少向儲戶支付了合理的利息，而公積金的儲蓄和低息都是強(qiáng)制性的�！蓖衾日f。
汪利娜指出，要改變目前這種狀況，最好將住房公積金轉(zhuǎn)變成金融機(jī)構(gòu)，同時改革現(xiàn)在的公積金配貸機(jī)制。
路徑之一是將其變成政策性金融機(jī)構(gòu)，即由政府發(fā)起設(shè)立專門的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，由政府承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，為政府政策目標(biāo)服務(wù)，并以利息、期限和資金可得性等方面的優(yōu)惠來進(jìn)行融資。
二是改造成合作性金融機(jī)構(gòu)，按照會員自愿入股、民主管理、互助互利的方式進(jìn)行運作，為會員提供特定的金融服務(wù)。
事實上，有關(guān)住房儲蓄合作的實踐在中國已經(jīng)開始。2004年，中國第一家住房儲蓄銀行——中德儲蓄銀行落戶天津。
與商業(yè)房貸和公積金貸款相比，住房儲蓄銀行不僅利率較低，而且利率固定，借款人能夠明確預(yù)知未來還款額，加上采取“先存后貸，存貸掛鉤”的貸款原則，其能保證長期信貸資金的充裕以及自愿儲蓄者享受低級貸款的權(quán)利。
所以中德儲蓄銀行甫一落地，便受到消費者的歡迎。截至今年5月，該行已經(jīng)銷售了4.2萬多份住房儲蓄合同，合同金額超過37億元。
“如果考慮將公積金管理中心轉(zhuǎn)變成住房儲蓄銀行，就更好了�！蓖衾日f。
不過，也有專家表達(dá)了反對看法。建設(shè)部政策研究中心的文林峰認(rèn)為，住房公積金作為住房保障體系的一個組成部分，主要是幫助有一定支付能力的職工購買住房，并不能解決全部職工的住房問題。對于那些買不起住房的城鎮(zhèn)居民來說，國家還有相應(yīng)的住房補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房等住房政策制度來保障。
而央行在《2004年房地產(chǎn)金融報告》中指出：要進(jìn)一步完善住房公積金制度，提高中低收入者的購房能力。逐步做到所有居民都能上繳住房公積金，提高中低收入者的住房購買力，并允許發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先提高個人公積金繳存比例。謝曉冬
責(zé)任編輯：屠筱茵
