??? 消失的群島 遲來的立法

????6月24日，《中華人民共和國海島保護法（草案）》編修完成、提請人大審議?！恫莅浮返谋澈?，是海洋生態(tài)的急劇破壞，是海島一座座的消失。

????與上世紀90年代相比，浙江海島消失了200多個，遼寧省海島消失48個，河北省海島消失60個，福建省海島消失83個，海南省海島消失51個……

????該法一旦出臺實施，中國海島保護開發(fā)長期無法可依的狀態(tài)將結束，對于破

????消失的黃牛礁

????黃牛礁已經消失了。

????這個位于寧波鄞州區(qū)東部大嵩江口的小島，是塊不大的礁石。海潮來的時候露出地面幾十平方米，退潮時還會有幾塊巨大的礁石露出。“那地方曾經都是魚……”70多歲的老漁民黃杰柯望了望遠處，盡管他的視線望到的已是熱鬧的街道。

????黃杰柯住在大嵩江口附近，從他16歲開始，就在黃牛礁附近打魚，在他的記憶中，打上來最多的是大黃魚，后來，雖然魚沒有以前多了，但他們還可以在灘涂上養(yǎng)殖蟶子，七零八碎加起來，一年能收入三四萬塊錢。

????老黃以為，這種靠海為生的日子，會持續(xù)到他干不動為止。但他的愿望落空了。

????2005年，寧波鄞州區(qū)政府成立了鄞州濱海投資創(chuàng)業(yè)公司，當年3月，鄞州全面啟動濱海區(qū)塊的開發(fā)建設。黃牛礁處，被規(guī)劃為濱海萬噸級碼頭。

????圍涂填海工程開始了，附近幾公里遠的采石場，整座山上的石頭都被挖下來，填到海里去，沒用多長時間，黃牛礁和陸地連了起來，黃牛礁“消失”了。

????現代化工業(yè)區(qū)，在曾經的漁村上，逐漸成型。越來越多的外地人作為打工者，涌進了這片土地，而老黃他們在拿到了一筆賠償金后，失業(yè)了—盡管，工業(yè)區(qū)的開發(fā)創(chuàng)造出大量的就業(yè)崗位，但老黃這類本地漁民并沒能進入這些占據著土地的工廠里?！氨镜厝?，不好管理，價錢又高。”老黃嘆了口氣，他兒子以前也跟著他打魚，現在卻去了城里的建筑工地打零工。

????老黃有些自嘲地笑了笑，他說，唯一的好處是，因為工業(yè)開發(fā)導致了人口大量聚集，家里的房子作為店面房租出去后，租金會比較高。

????黃牛礁消失的那年，與它相隔不算太遠的六橫島，正迎來大開發(fā)時代。

????自從2001年被認定為臨港工業(yè)最適合的地方后，各大造船廠和石化項目紛紛在六橫島—這個曾經的漁村上落地。如今，它作為臨港工業(yè)的代表，頻頻迎接著領導的視察。

????坐車穿過六橫，在這個以臨港產業(yè)為支柱產業(yè)的海島，隨處可見大得讓人咋舌的萬噸級輪船。一塊塊鋼板被組裝成遠洋貨輪，給當地政府帶來了巨大的經濟利益。跟船舶一樣常見的，是許多由于建造廠房需要而挖開的山頭，車開過，揚起滿天的灰塵。

????島上企業(yè)創(chuàng)造的產值是可觀的，一個精化工的工廠，年產值可達20億～30億元。除了這樣的精化工廠，六橫島還擁有造船廠、化工企業(yè)、中轉港口，8年下來，六橫島的GDP已經達到了100個億。

????大開發(fā)時代的好處是顯而易見的，海底電纜開始鋪了過來，大型的淡水處理廠也開始修建，隨著各個工廠的入駐，六橫島上的土地開始增值，以前幾萬塊的房子，現在轉手幾十萬?！拔覀兇?7間門面房現在一年的收入都能達到100多萬?！绷鶛M島上蛟頭村村委會的主任透露，他們村土地增值了好幾十倍，集體資產也大幅度增值。

????心思活絡的村民，開始利用工業(yè)區(qū)興建的機會，做起了運輸、建筑或者別的營生，有人因此變成了百萬富翁。但另一些人則感到失落，作為漁民，他們沒有別的生活技能，也沒有土地，只好背井離鄉(xiāng)去市里打工。

????老人們抱怨，工業(yè)區(qū)帶來了污染，轟隆的機器聲打破了以前的寧靜，挖開的山頭揚起了灰塵趕走了小鳥，而排出的污水則污染了海域，網張下去全是油污，魚也不見了，以前滿港口的漁船一只都看不到了，至于他們以前供奉海神娘娘，保佑出海平安的祠堂，也因為大家的轉產，漸漸因為缺少香火而衰敗下去。

 ???圍墾不用報批

????消失的不僅是黃牛礁，開發(fā)中的也不止六橫島，在整個大陸史上，對海島開發(fā)在幾千年間一直進行著。現在廣為詬病的“圍海造田”，曾經作為古人智慧和勇氣的象征，化身“精衛(wèi)填海”的故事，寫進中國歷史中。

????據史料記載，中國的圍海造田歷史起源于春秋戰(zhàn)國的齊國，百姓為了土地自發(fā)圍海。而在近代的香港、澳門等海島城市，無一不是通過圍海造田和連島工程的方式，獲得土地進而獲得發(fā)展。

????“圍海造田對陸地上構不成任何問題，最大問題是，讓魚失去了產卵的地方?！敝凵胶Ｑ缶植稉铺幒庨L說，魚類都喜歡在近岸產卵，因為曲折的海岸線讓水流比較平穩(wěn)，而礁石又給了魚類棲息的地方。

????據記者了解，在2002年之前，圍墾工程并不需要報批，直到2002年，海洋局才開始依據1982年公布的《海島環(huán)境保護法》和《海洋區(qū)域劃分法》對圍墾海島開發(fā)進行環(huán)保評估。

????據新華社報道，我國面積大于500平方米的海島就有6500多個，小于500平方米的巖礁近萬個。而浙江省是全國海島最多的省份，約占全國海島總數的44%。

????資料顯示，迄今為止，我國只有在上世紀90年代初，啟動了一次海島綜合資源調查項目，調查工作在1994年完成，2003年調查成果出版。這是我國至今為止完成的惟一一次海島全面調查，其成果仍在為今天的海島保護工作提供支持。

????現實是，20多年前的海洋法和15年前的調查，已經跟不上時代的發(fā)展。海島生態(tài)惡化，已是不爭的事實。

????浙江省海洋局一名工作人員就曾抱怨，目前由于海島管理的歸屬權不清，他們在執(zhí)法時，經常遭遇問題?！皬陌渡蠈Ｑ蟮奈廴径际怯森h(huán)保局管?！?/p>

????這名工作人員說，他們海洋部門有審批權，但對污染的企業(yè)，我們卻沒有執(zhí)法權。在這方面，環(huán)保部門是擁有較多的權力，他們負責檢測、評估和審批。但環(huán)保部門收取的“排污費”卻很少用于海島保護。

????國家海洋局第二海洋研究所國家海島開發(fā)與管理研究中心常務副主任王小波接受采訪時表示，中國海島開發(fā)是從2003年開始，當年，國家海洋局、民政部、總參謀部聯合發(fā)布了《 無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，由于沒有具體的細則，各個地方或者個人紛紛申請開發(fā)海島，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，多頭管理，無居民海島的使用權和承包權，不僅各市、縣政府有審批權，就連鄉(xiāng)政府都有審批權，有的根本就沒有經過批準。

????一些地方為了增加當地財政收入，隨意將一些島嶼租賃出去，使一些原本為珍稀物種和候鳥遷徙地的無居民海島遭到破壞。有些投資商為了牟取暴利，肆意開山炸島、亂砍濫伐海島森林、亂采島礁生物，造成海島生態(tài)環(huán)境急劇惡化。

????滯后的立法

????浙江省海洋局曾經在2008年對海島的資源做過一次摸底調查。跟90年代的調查相比，他們的海島又減少了100多個。而據王小波說，這些年，浙江省的海島是消失了220多個，居全國各省海島消失總量之首。

????“發(fā)展經濟必須有一些犧牲?！敝凵胶Ｑ缶汁h(huán)保資源處副處長翁良才有些無奈。最近幾年，翁良才一直負責對舟山圍墾和海島開發(fā)的評估。他說，現在海島項目開發(fā)都需要經過環(huán)境資源的評估，哪怕是一平方米的灘涂圍墾?！捌鋵?，只要是圍墾，對環(huán)境都是有影響的?！蔽塘疾耪f，這個時候，他們的作用就是依據《海洋環(huán)境保護法》和《海洋區(qū)域劃分法》，來評價這個項目帶來的經濟效益與給周邊環(huán)境帶來的破壞，是否值得。

????“我們現在也是按照一些經驗來評價，畢竟也沒有細則來規(guī)范?！蔽塘疾耪f，如果對環(huán)境破壞特別大的，他們會堅決拒絕。但另一方面，經濟的因素也會影響到他們的審批，在涉及到一些可批可不批的項目時，考慮到舟山經濟的發(fā)展，他們最終會放行?！爱吘?，經濟發(fā)展才是硬道理?！?/p>

????翁的觀點得到了浙江省海洋與漁業(yè)局海洋利用規(guī)劃處調研員方康保的支持，他說，浙江是一個海洋大省，土地資源緊缺，為了發(fā)展海洋經濟，開發(fā)和利用一些島嶼在所難免。而一旦進行連島工程，島就會失去它四面環(huán)水的特征，變成陸地的一部分。

????方康保并不否認有些島嶼被過度或者無序開發(fā)，但他覺得，造成這種情況的重要原因是無法可依和多頭管理方式。

????“我們也在探索。”方康保介紹，經歷了前些年的無序開發(fā)后，浙江開始把海島開發(fā)的著眼點放在“長遠”二字上。

????從2003年開始，浙江開始設立海島自然保護區(qū)，并派人定期巡查。而在2007年下半年，浙江省建立了擁有21個成員單位的無居民海島管理聯席會議。任何個人或單位要開發(fā)利用無 居民海島，必須經所在地市政府上報省政府審批，由省政府責成省聯席會議審核。

????省海洋與漁業(yè)局還和省發(fā)改委一同牽頭發(fā)起了浙江省無居民海島保護和利用規(guī)劃的制定工作。到目前為止，除浙江省本級和象山縣的規(guī)劃尚未完成外，其他5個市和10個重點海島縣市的規(guī)劃均已基本完成。

????全國性立法也在逐漸地成型。2003年11月全國人大環(huán)境與資源保護委員會(以下簡稱環(huán)資委)成立海島保護法立法起草領導小組，經過6年努力后，《中華人民共和國海島保護法(草案)》終于提請全國人大審議，一旦出臺實施，中國海島保護開發(fā)長期無法可依的狀態(tài)將結束，對于破壞性開發(fā)海島資源的查處也將具有法律剛性。