????資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迷與困

????2008年3月以來國(guó)務(wù)院公布了二批共44個(gè)資源枯竭型城市名單。在這類城市里，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活暴露出了一系列問題，對(duì)此，本報(bào)于2009年8月在河北與遼寧兩省的資源枯竭型城市進(jìn)行了調(diào)查，相關(guān)報(bào)道也引起了中央和地方政府的高度重視。最近，本報(bào)記者深入中國(guó)一個(gè)典型油田資源枯竭城市——甘肅省玉門市進(jìn)行采訪，意在客觀展現(xiàn)此類城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困境與轉(zhuǎn)型中存在的問題。

????玉門經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)查

????2010年初夏，玉門市老城區(qū)。風(fēng)裹著塵沙，毫不留情地卷過這個(gè)人口不足3萬且殘敗破舊的油田基地。

????當(dāng)?shù)厝嗣枋?，十年前，這里還繁華興盛，人口多達(dá)10余萬，城市功能齊全，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。

????如此巨變，根源是開采了近70年的石油資源日趨枯竭；還有一個(gè)與其他資源枯竭型城市不同的原因是，玉門市政府駐地和玉門油田生活辦公基地相繼搬遷，僅留下部門老市民和油田生產(chǎn)基地，出現(xiàn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)崩潰、大量房屋閑置、就業(yè)難與居民收入大幅減少等問題。

????2009年3月，玉門市被國(guó)務(wù)院列入第二批資源枯竭城市名單，中央和省級(jí)政府以財(cái)政資金和優(yōu)惠政策，支持該市擺脫資源枯竭困境。

????因油設(shè)市

????玉門市位于中國(guó)甘肅省河西走廊西部，因油而設(shè)，因油而興，是典型的石油資源型城市。

????上世紀(jì)三十年代末，玉門油田開始開發(fā)，著名地質(zhì)學(xué)家孫健初等三人受命前往玉門勘探開發(fā)油井，在現(xiàn)今老君廟旁邊開鑿出中國(guó)第一口油井——老君廟一號(hào)井，由此拉開了玉門系列油井的開發(fā)序幕。此后這里相繼誕生了中國(guó)第一個(gè)油田，誕生了新中國(guó)第一個(gè)石化基地，也誕生了“鐵人”王進(jìn)喜。

????新中國(guó)成立后，玉門油田在社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。1957年，玉門建成我國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代石油工業(yè)基地，先后承擔(dān)起了中國(guó)石油工業(yè)“大學(xué)校、大試驗(yàn)田、大研究所”和“出人才、出技術(shù)、出產(chǎn)品、出經(jīng)驗(yàn)”的“三大四出”歷史重任，先后向全國(guó)各大油田培養(yǎng)輸送管理人員、技術(shù)骨干和職工12萬人，累計(jì)開采石油3011萬噸，加工原油3843萬噸，向國(guó)家上繳稅金120多億元，為新中國(guó)的誕生、建設(shè)和發(fā)展做出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。

????在中國(guó)石油工業(yè)上的突出貢獻(xiàn)，也帶給了玉門發(fā)展的機(jī)遇。1955年玉門油礦所在地成立了地級(jí)玉門市；1958年玉門縣政府從玉門鎮(zhèn)遷至玉門油礦，并入玉門市；1959年玉門石油管理局成立；1961年市局政企分設(shè)，玉門市改為縣級(jí)市至今……玉門這座城市徹底躺在了石油工業(yè)上。

????油竭城衰

????漫步在玉門市老市區(qū)的主街道上，一幢幢高大的樓房、四處林立的巨幅廣告牌以及各種功能完善的辦事機(jī)構(gòu)和商業(yè)企業(yè)，不禁讓人遙想此城曾經(jīng)的繁華與富足。然而今時(shí)，一排排緊閉的門面房卻彰顯了這座城市的衰敗。甚至有人向記者調(diào)侃：2萬元就可以在這里買一棟樓，六層三個(gè)單元的，而且保證每套房的面積在50平方米以上。

????油竭城衰導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)蕭條，影響了這里很多人的生活。東崗村人王順及全家的命運(yùn)在過去的10年里就上演了冰火兩重天的生存戲。

????年過半百的王順出生在這片石油的土地上，以開出租車為營(yíng)生?！?003年前后吧，光我們跑出租的，那收入的差距老大了?！彼嬖V記者，現(xiàn)今一天的純收入是60元左右，而在十年前，每天最少也能有100元的收入。

????據(jù)王順描述，十年前，老市區(qū)人來人往，有將近10萬人左右；而現(xiàn)在這里的人口不足3萬人了。

????命運(yùn)和生活發(fā)生改變的不僅僅只有王順一人，幾乎每個(gè)人都遭遇到了老城巨變的沖擊，甚至每個(gè)企業(yè)每個(gè)機(jī)構(gòu)。

????中國(guó)人民銀行玉門市中心支行信貸和統(tǒng)計(jì)部主任程敏芳告訴本報(bào)記者，1998年到2008年的十年間，老市區(qū)的企業(yè)破產(chǎn)倒閉，使得各金融機(jī)構(gòu)剝離和注銷人民幣5．6億元。

????本世紀(jì)初的前后，玉門市政府最先提出搬遷的想法；2002年2月，玉門油田生活和辦公基地逐漸東遷酒泉市肅州區(qū)；2003年4月，玉門市開始實(shí)施市政府駐地遷址工程，市政府駐地向西80公里遷至玉門鎮(zhèn)。

????記者多方調(diào)查得知，導(dǎo)致搬遷的直接原因是玉門市與石油管理局之間在很多方面出現(xiàn)了矛盾；根本的原因則是石油資源日趨枯竭，導(dǎo)致玉門市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸出現(xiàn)。

????玉門石油管理局給本報(bào)記者的一份《玉門油田匯報(bào)材料》稱，油田累計(jì)探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量16898．17萬噸，其中可采儲(chǔ)量4773．87萬噸。玉門油田經(jīng)過近70年的發(fā)展，目前原油產(chǎn)量艱難地維持在40萬噸，老油田已進(jìn)入枯竭性開采階段，目前剩余可采儲(chǔ)量?jī)H464．2萬噸，且剩余可動(dòng)用儲(chǔ)量品位低，可采難度日益加大，產(chǎn)量逐年下降，經(jīng)濟(jì)效益逐年下滑。

????上述材料進(jìn)一步稱：由于目前老油田剩余可采儲(chǔ)量十分有限，剩余油高度分散，油水關(guān)系復(fù)雜，大部分油水井套損嚴(yán)重，現(xiàn)有的開發(fā)技術(shù)進(jìn)一步提高采收率的空間有限，增產(chǎn)挖潛措施效果越來越差，加之缺乏儲(chǔ)量接替，致使石油溝、白楊河、單北等3個(gè)油田瀕臨報(bào)廢，老君廟、鴨兒峽已進(jìn)入后期開采，采油難度越來越大，成本居高不下。

????記者從甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)獲得的一份《關(guān)于申請(qǐng)將玉門市列入全國(guó)第二批資源枯竭型城市的請(qǐng)示》中也說明：“玉門油田成為目前全國(guó)開發(fā)最早、海拔最高、開采難度最大、企業(yè)規(guī)模最小、發(fā)展苦難最多的是有企業(yè)，也形成了玉門地方發(fā)展中的巨大困難和問題?！?/p>

????玉門發(fā)展中的問題還遠(yuǎn)不止這些。由于石油資源的逐步枯竭，油田企業(yè)進(jìn)行了多次改組改制和經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)的大幅度調(diào)整。這對(duì)近半個(gè)世紀(jì)以來為服務(wù)石油企業(yè)而建立起來的地方行政體系、工商企業(yè)框架和社會(huì)服務(wù)體系造成了嚴(yán)重沖擊。特別是1998年以來，地方政府為服務(wù)油田開采而興辦的化工、輕工機(jī)械、石化下游開發(fā)等工業(yè)企業(yè)，糖酒、五金、飲服等配套的商貿(mào)服務(wù)企業(yè)絕大多數(shù)破產(chǎn)倒閉，原市屬工商業(yè)體系全面崩潰。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996年玉門市有市屬工業(yè)企業(yè)90家，經(jīng)過1998年前后的破產(chǎn)重組，2000年僅有8戶企業(yè)勉強(qiáng)維持經(jīng)營(yíng)。

????而早在1995年，部分油田企業(yè)和5萬多油田職工、家屬就已開始陸續(xù)西遷至新疆吐哈油田，這樣的跡象卻沒有引起重視。吐哈油田人口分流與玉門油田生活辦公基地搬遷，使得玉門市城市化率由上世紀(jì)九十年的70％以上驟降至目前的35％左右，市屬工業(yè)經(jīng)濟(jì)比重也一直在6％－8％之間徘徊，整座城市正在衰竭。

????經(jīng)濟(jì)陷入崩潰邊緣

????“一油獨(dú)大”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是玉門市國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要特征，也是玉門經(jīng)濟(jì)迅速陷入衰敗的癥結(jié)所在。

????記者從玉門市財(cái)政局獲得的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，石油及煉化產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)了該市國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的70％以上，而財(cái)政收入中也有60％以上來自石油及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)僅占10％左右。

????對(duì)此，長(zhǎng)期跟蹤研究資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的東北財(cái)經(jīng)大學(xué)于立教授在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，幾乎所有的資源性城市都有的一個(gè)共同特征，資源產(chǎn)業(yè)是城市中唯一有競(jìng)爭(zhēng)力的基本經(jīng)濟(jì)部門，其他產(chǎn)業(yè)幾乎都是為該產(chǎn)業(yè)及其從業(yè)人員提供商品和服務(wù)的非基本經(jīng)濟(jì)職能。

????“資源型產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)中所占的比重不僅非常高，而且是城市經(jīng)濟(jì)的核心和命脈?！彼f，“資源型城市對(duì)資源型企業(yè)存在著一種特殊依附關(guān)系。資源產(chǎn)業(yè)是資源性城市的支柱產(chǎn)業(yè)，如果城市的支柱產(chǎn)業(yè)由一家企業(yè)主導(dǎo)甚至獨(dú)占，會(huì)形成城市對(duì)該企業(yè)的依附性。風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)逐步顯現(xiàn)出來?！?/p>

????開采了70多年的玉門油田，隨著其資源日趨枯竭，風(fēng)險(xiǎn)早在上世紀(jì)九十年代中后期就已顯現(xiàn)出來。

????1995年以后，由于石油采掘成本上升，利潤(rùn)減少，玉門石油管理局多次調(diào)整經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，改制重組，并大辦“三產(chǎn)”服務(wù)業(yè)，造成了地方為服務(wù)油田興辦的化工、商貿(mào)、飲服、輕工機(jī)械等企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉。

????上世紀(jì)末老市區(qū)個(gè)體工商戶達(dá)到5122戶，占全市總數(shù)的85％，曾是酒泉地區(qū)商賈云集、商貿(mào)流通業(yè)最繁榮的區(qū)域。隨著石油資源枯竭，人口開始外流、城市人口銳減，市場(chǎng)蕭條、消費(fèi)萎縮。老市區(qū)個(gè)體工商戶銳減至2007年的1350戶，減少近70％。

????隨著企業(yè)的接連破產(chǎn)與個(gè)體戶的銳減，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的蕭條最終影響到了地方稅源的縮水。據(jù)測(cè)算，1998年至2007年的十年間，玉門市平均每年減少地方稅源1200萬元，累計(jì)減少1．2億元。地方財(cái)政隨著原油產(chǎn)量增長(zhǎng)緩慢，油田稅收占財(cái)政收入的比重年均下降7．1％，與油田相關(guān)的地方稅收平均每年減少3500萬元。而在玉門油田興盛時(shí)期的1950年至1980年，財(cái)政收入以年均32％的速度增長(zhǎng)。

????風(fēng)險(xiǎn)并不止于此。由于市政府搬遷新址和大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉，導(dǎo)致新市區(qū)城市建設(shè)、老市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造和下崗失業(yè)人員安置方面的資金需求急劇增加。地方財(cái)政收支平衡的壓力很重，城市轉(zhuǎn)型資金缺口較大。2008年，全市財(cái)政自給率55．6％，人均財(cái)力1337元，政府性債務(wù)余額5．2元，是地方財(cái)政收入的2．08倍，財(cái)政赤字達(dá)2400萬元，且每年財(cái)政支出缺口都在3000萬元以上。

????經(jīng)濟(jì)資源流失嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力削弱。一方面，由于油田企業(yè)部分搬遷和生活基地的搬遷，造成了大量人口遷徙。盡管有3．72萬人的移民遷入補(bǔ)充，但是流出的主要是收入比較高、消費(fèi)能力比較強(qiáng)的群體，而遷入的卻主要是貧困群體，消費(fèi)能力弱，從而導(dǎo)致消費(fèi)大幅萎縮，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)能力減弱。另一方面，流出的主要是具有較高勞動(dòng)力素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人和大量的專業(yè)技術(shù)人才，遷入的卻是較低素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人口，導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技動(dòng)力和智力支撐減弱。同時(shí)，油田企業(yè)和生活基地的搬遷以及大量地方企業(yè)的破產(chǎn)倒閉，導(dǎo)致企業(yè)存款和居民儲(chǔ)蓄存款大量外流，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本供給持續(xù)減少。

????亟待轉(zhuǎn)型

????玉門，隨同全國(guó)其它資源枯竭型城市一樣，轉(zhuǎn)型是擺在政府、企業(yè)和百姓面前最大的困難。

????2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，明確提出中央和省級(jí)財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)資源枯竭城市的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，要安排一部分國(guó)債資金和中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金，集中扶持資源型城市，建設(shè)一批能夠充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目；建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，改革資源稅制度，完善資源稅計(jì)稅依據(jù)，調(diào)整資源稅負(fù)水平，增加資源開采地的財(cái)政收入。

????為支持玉門市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，2009年3月，該市被國(guó)務(wù)院列入第二批32個(gè)資源枯竭型城市的名單中。

????被列入該名單，除了能獲得諸多優(yōu)惠政策，還能獲得中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和省級(jí)政府配套資金。2009年至今，玉門市累計(jì)已獲得了三筆中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金共計(jì)16800萬元，省級(jí)財(cái)政分兩次配套2000萬元。

????有了充分的資金，如何建立完善的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是擺在玉門市當(dāng)政者面前最關(guān)鍵的問題。

????“2010年，堅(jiān)持工業(yè)強(qiáng)市不動(dòng)搖，做大做強(qiáng)石化、新能源、裝備制造、礦冶建材、農(nóng)產(chǎn)品加工五大產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)張工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量?！庇耖T市長(zhǎng)雒興明在《政府工作報(bào)告》中如此規(guī)劃。

????雒興明表示，玉門市政府要強(qiáng)力推行石化產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，圍繞打造“百年油田”，地企聯(lián)手，全力爭(zhēng)取500萬噸煉化、500萬方商業(yè)石油儲(chǔ)備庫等重大項(xiàng)目，力爭(zhēng)取得突破性進(jìn)展。積極支持油田擴(kuò)大產(chǎn)能開發(fā)，完成玉門油田20萬方運(yùn)行原油儲(chǔ)備庫建設(shè)，全面實(shí)施90萬噸氣柴煤加氫裝置改造和80萬噸焦化生產(chǎn)線新建等煉化結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，原油采煉量要分別達(dá)到40萬噸和260萬噸以上，努力把玉門建設(shè)成該省重要的石化產(chǎn)業(yè)基地。

????轉(zhuǎn)型中的迷茫和困境

????玉門市從上世紀(jì)末提出遷城以實(shí)施城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，至今已有十余載；被國(guó)務(wù)院列入資源枯竭型城市名單也已一年多。然而，在記者調(diào)查采訪期間，宣傳部門一位負(fù)責(zé)人卻對(duì)記者說：“目前具體怎么轉(zhuǎn)型，怎么發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)暫時(shí)也說不清楚?！?/p>

????玉門市發(fā)改委一位官員在接受記者采訪時(shí)表示，截至目前，有關(guān)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的規(guī)劃方案，尚在委托蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的專家制定當(dāng)中，還得經(jīng)過甘肅省發(fā)改委和國(guó)家發(fā)改委的審查通過方能執(zhí)行。長(zhǎng)期供職在該市政府的一位工作人員向記者透露，關(guān)于該市政府在有關(guān)政府文件和匯報(bào)材料中提到的“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，建設(shè)五大產(chǎn)業(yè)、四大園區(qū)、四大特色產(chǎn)業(yè)基地”，基本上停留在一個(gè)“概念和文字”階段，沒有清晰的發(fā)展思路和具體的規(guī)劃。

????針對(duì)當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)打造的“石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，本報(bào)記者在玉門市老城區(qū)多方問詢卻發(fā)現(xiàn)，竟無人知曉這一城市定位，而該市政府及有關(guān)部門也沒能向本報(bào)提供更多的信息。

????石化產(chǎn)業(yè)在將來很長(zhǎng)一段時(shí)間還是該市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，“一油獨(dú)大”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還將難以改變。而國(guó)務(wù)院《轉(zhuǎn)型意見》卻規(guī)定：2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數(shù)資源型城市基本建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。2015年前，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，使資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入可持續(xù)發(fā)展軌道。

????于立教授認(rèn)為，資源開發(fā)型城市，在資源的黃金時(shí)期，往往是發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)最有利的時(shí)期。目前玉門資源遞減程度正處在發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，若錯(cuò)過這個(gè)時(shí)機(jī)，到油氣資源完全枯竭后再研究轉(zhuǎn)型將付出沉重的代價(jià)和高昂的成本。